Skipulagsstofnun á villigötum

Skipulagsstofnun virðist í fjölmörgum dæmum hafa farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt á undanförnum misserum. Í fjölda tilvika hefur stofnunin lagt fram skoðun sína á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmda í stað þess að leggja megináherslu á að meta hvort matsskýrsla á umhverfisáhrifum framkvæmdanna sé fullnægjandi og uppfylli ákvæði laga. Það er lögbundið hlutverk stofnunarinnar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum frá 2005 og var það m.a. undirstrikað af umhverfisnefnd Alþingis að það væri ekki hlutverk Skipulagsstofnunar að meta hvort rétt væri að ráðast í tilteknar framkvæmdir eða ekki - hlutverk stofnunarinnar væri að leggja mat á hvort sá sem veitir leyfi fyrir tiltekinni framkvæmd sé upplýstur um umhverfisáhrif hennar og athugasemdir almennings þegar afstaða til framkvæmdaleyfis er tekin. Nauðsynlegt er að umhverfisráðuneytið tryggi að stofnunin starfi eftir þeim lögum sem um hana gilda.

Nýlega vakti Samorka athygli á því að álit Skipulagsstofnunar um Bitruvirkjun sé þess eðlis að vandséð sé annað en að stofnunin hafi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt þegar stofnunin lýsti því yfir að bygging virkjunarinnar væri ekki ásættanleg.

Enginn vafi er á því að samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum á Skipulagsstofnun ekki að leggja mat á umhverfisáhrif heldur fyrst og fremst að fjalla um hvort matsskýrsla framkvæmdaaðila uppfylli skilyrði laganna. Þegar lögum um mat á umhverfisáhrifum var breytt 2005 sagði í greinargerð með frumvarpinu:

"Helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um eru eftirfarandi:

  1. Í matsferlinu verður ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn framkvæmd sem lýst hefur verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila.

  2. Matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og geri grein fyrir athugasemdum almennings og umsagnaraðila við framkvæmdina.

  3. Álit Skipulagsstofnunar við endanlega matsskýrslu framkvæmdaraðila verði umfjöllun um matsferlið og niðurstöðu matsskýrslu."


Það er því ljóst að það er ekki Skipulagsstofnunar að meta umhverfisáhrif einstakra framkvæmda heldur á þeim að vera lýst með fullnægjandi hætti í matsskýrslunni. Hlutverk Skipulagsstofnunar er takmarkað við það að fjalla um matsferlið og niðurstöðu matsskýrslunnar.


Fleiri dæmi

Þegar litið er til umfjöllunar Skipulagsstofnunar um matsskýrslur undanfarið ár eða svo kemur í ljós að álit stofnunarinnar um Bitruvirkjun er síður en svo einsdæmi þótt þar hafi stofnunin gengið lengra en áður. Álit Skipulagsstofnunarinnar eru þannig uppbyggð að fremst er að finna helstu niðurstöður. Stofnunin velur þar að minnast ekkert á það hvort matsskýrsla sem verið er að fjalla um í hvert skipti uppfylli skilyrði laganna heldur er fyrst og fremst fjallað um mat stofnunarinnar á umhverfisáhrifum með áberandi hætti. Til þess að komast að því hvort stofnunin telji matsskýrsluna uppfylla ákvæði laga þarf hins vegar að leita vel og lengi í álitum stofnunarinnar.

Hér skulu nefnd nokkur dæmi:

Í helstu niðurstöðum um Bakkafjöruhöfn, Bakkafjöruveg og grjótnám á Seljalandsheiði, Rangárþingi eystra segir fremst í áliti stofnunarinnar:

"Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði á fugla vegna lagningu nýs vegar..."

Raunverulega niðurstöðu stofnunarinnar um matsferlið er fyrst að finna á bls. 18 þar sem segir: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla framkvæmdaraðila hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum..."

Álit Skipulagsstofnunar, 2008010110.

Í helstu niðurstöðum um Bitruvirkjun segir:

"Það er niðurstaða Skipulagsstofnunar að bygging Bitruvirkjunar sé ekki ásættanleg..."

Umsögn um matsskýrsluna er að finna á bls. 36 í áliti stofnunarinnar: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla Orkuveitu Reykjavíkur hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum..."

Álit Skipulagsstofnunar, 2007060078.

Í helstu niðurstöðum um Hverahlíðarvirkjun hefst álit Skipulagsstofnunar svo:

"Skipulagsstofnun telur að fyrirhuguð virkjun við Hverahlíð komi til með að hafa

talverð neikvæð sjónræn áhrif sem muni breyta ásýnd svæðis..."

Niðurstöðu stofnunarinnar m.t.t. laga er fyrst að finna á bls. 29: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla Orkuveitu Reykjavíkur hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum..."

Álit Skipulagsstofnunar, 2007070129.

Álit um álver í Helguvík hefst þannig:

"Skipulagsstofnun telur að áhrif álverksmiðju í Helguvík á vinnumarkað komi að miklu leyti til með að ráðast af stöðu atvinnumála..."

Niðurstöðu með tilliti til laga er fyrst að finna á bls 23: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla Norðuráls Helguvík sf. hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum..."

 Álit Skipulagsstofnunar, 2006100033.

Álit um snjóflóðavarnir í Bolungarvík hefst þannig:

"Það er niðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhugaðar framkvæmdir við varnarmannvirki fyrir ofan byggðina í Bolungarvík muni hafa jákvæð áhrif..."

Niðurstöðu m.t.t. til laga er að finna á bls. 8 þar sem segir: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla framkvæmdaraðila hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum..."

Álit Skipulagsstofnunar, 2007020030.

Álit um Norðausturveg hefst svo:

"Það er niðurstaða Skipulagsstofnun (svo!) að við heildarsamanburð leiðanna séu Hofsárdalsleiðir heldur lakari..."

Niðurstöðu m.t.t. laga er að finna á bls. 26 þar sem segir: "Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla Vegagerðarinnar hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum ..."

Álit Skipulagsstofnunar, 2006120050.

Lögbundið hlutverk í aukahlutverki

Í öllum þessum tilvikum velur stofnunin þá leið að gefa fyrst og fremst út álit sitt á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmda en einungis í lok umfjöllunar er þess getið hvort matsskýrsla uppfylli ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Í öllum tilvikum telur stofnunin að matskýrslan uppfylli kröfur laganna. Með matsskýrslunni á þannig að vera tryggt að sá sem leyfi veitir fyrir tiltekinni framkvæmd hafi allar upplýsingar um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar um frumvarp til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum þann 7. desember 2004 kom fram að stofnunin taldi að það ætti að vera hlutverk hins opinbera að fjalla um umsagnir og athugasemdir sem fram koma við opinbera kynningu matsskýrslu og "telur Skipulagsstofnun eðlilegast að það sé hlutverk Skipulagsstofnunar eins og verið hefur". Í framhaldinu lagði stofnunin til ákveðnar breytingar á lagafrumvarpinu. Þessum tillögum stofnunarinnar hafnaði Alþingi. Í nefndaráliti meirihluta umhverfisnefndar sagði m.a.: "Bendir meiri hlutinn á að þær tilskipanir sem lög um mat á umhverfisáhrifum byggjast á fela ekki í sér að þessar reglur eigi að segja til um hvort framkvæmd sé í lagi eða ekki heldur er áherslan lögð á að leyfisveitandi sé upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda."

Framkvæmdin í bága við vilja löggjafans

Engu er líkara en að stofnunin hafi ákveðið að halda við þeim vinnubrögðum sem tíðkuðust áður en lögunum var breytt þrátt fyrir að Alþingi hafi beinlínis hafnað tillögum Skipulagsstofnunar í þessa veru.

Það er afar sérstakt að ríkisstofnun skuli velja að fara svo mjög gegn þeim vilja sem fram kemur í lögum og nauðsynlegt að umhverfisráðuneytið kippi í taumana og tryggi að Skipulagsstofnun starfi eftir þeim lögum sem hún fellur undir en ekki eftir óskum stofnunarinnar um hvernig lögin ættu að vera.