Græna lauman í skattamálum?

Það er bæði eðlileg og jákvæð forgangsröðun að skattheimta þjóni loftslagsmarkmiðum. Slíkir skattar, oft kallaðir grænir skattar, eru þeir sem hannaðir eru með það eitt að leiðarljósi að hvetja til breyttrar hegðunar en ekki til tekjuöflunar fyrir hið opinbera. Enda er það svo að skili þeir tilætluðum árangri munu þeir skila takmörkuðum skatttekjum til framtíðar litið. Það er því mikilvægt að ríkissjóður sé ekki háður tekjustreymi þeirra til fjáröflunar á grunnhlutverkum sínum.

Árið 2017 skiluðu grænir skattar 47 milljörðum króna í tekjum til ríkissjóðs. Undir þá samtölu falla skattar sem hafa tengsl við koltvísýringslosun vegna notkunar tækja sem ganga fyrir jarðefnaeldsneyti, einna helst ökutækja; þ.e. vörugjald á ökutæki, vörugjald af bensíni, bifreiðagjald, eldsneytisgjald, kílómetragjald og kolefnisgjald. Meginþorri þessara skattstofna var þó upphaflega hugsaður til fjármögnunar á vegakerfinu en sérstaka bensíngjaldið, olíugjaldið og kílómetragjaldið tilheyrðu áður mörkuðum tekjum Vegagerðarinnar, þ.e. fyrir tilkomu laga um opinber fjármál (nr. 123/2015). Á Íslandi hefur innheimta grænna skatta þannig ekki aðeins verið rökstudd með vísan í þann samfélagslega ávinning sem skattarnir eiga að hafa í för með sér, heldur einnig tekjuþarfar ríkissjóðs til fjármögnunar vegakerfisins svo dæmi séu tekin.

Það vekur þó athygli að þrátt fyrir aukna áherslu á græna skattlagningu þá virðist ekki vera haldið nákvæmt bókhald yfir framlög ríkisins á móti slíkri skattlagningu til verkefna sem m.a. tengjast samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda eða bættra loftgæða almennt. Er það áhyggjuefni.

Grænir skattar
Mengun er fylgikvilli ýmissar framleiðslu og neyslu. Bruni jarðefnaeldsneytis er nærtækt dæmi um það. Brunanum fylgir útblástur koltvísýrings sem ekki aðeins hefur skaðleg áhrif á umhverfið með hækkandi lofthita heldur einnig mannlega heilsu. Án inngripa hins opinbera endurspegla markaðsverð ekki þann kostnað sem af menguninni hlýst sem leiðir til þess að framleiðsla eða neysla verður meiri en sú sem telst þjóðhagslega hagkvæm. Reglugerðir og fjárhagslegir hvatar, s.s. skattar eða niðurgreiðslur, geta nýst stjórnvöldum við úrlausn slíkra mála en í takt við aukna vitund um skaðsemi gróðurhúsalofttegunda hafa vinsældir svokallaðra grænna skatta aukist á undanförnum árum. Þar undir falla þeir skattar sem ætlað er að draga úr aðgerðum, bæði einstaklinga og fyrirtækja, sem skaða umhverfið og hvetja þá til þess að leita umhverfisvænni lausna.

Ekki er allt vænt sem vel er grænt
Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er komið inn á mikilvægi þess að heildarendurskoðun eigi sér stað á gjaldtöku í samgöngum, grænum sköttum og skattaívilnunum þannig að skattheimtan þjóni loftslagsmarkmiðum. Er það bæði eðlileg og jákvæð forgangsröðun. Með umhverfismál í deiglunni getur þó skapast hvati til að sveipa nýja skatta grænni hulu, jafnvel þó þeir leiði í raun ekki til umhverfisvænni hegðunar af hálfu neytenda eða fyrirtækja. Það má finna dæmi þess á Norðurlöndunum þar sem nýir skattar hafa verið innleiddir og kynntir sem grænir skattar en hafa í raun ekki verið annað en hrein tekjuöflun fyrir hið opinbera.[1]

Ekki hægt að treysta á grænt tekjustreymi til frambúðar
Sannir grænir skattar eru hannaðir með það að leiðarljósi að hvetja til breyttrar hegðunar en ekki til tekjuöflunar fyrir hið opinbera. Það liggur enda í eðli þessara skatta að skili þeir tilætluðum árangri munu þeir skila takmörkuðum skatttekjum til hins opinbera til framtíðar litið. Fjölgun vistvænna bifreiða er skýrt dæmi um það. Frá árinu 2010 hefur fjöldi slíkra bifreiða hér á landi meira en tólffaldast og á innheimta ríkisins á grænum sköttum líklega stóran þátt í þeirri þróun. Á sama tíma hafa tekjur ríkisins af eldsneytis- og vörugjöldum á hverja bifreið dregist saman um 46% á föstu verðlagi. Fjárþörf vegakerfisins hefur aftur á móti ekki dregist saman heldur aukist ef eitthvað er. Augljóst er að ekki er unnt að treysta á grænt tekjustreymi, sem er í raun tímabundið, til að fjármagna ríkisútgjöld til framtíðar.

Eðlilegra væri að endurhugsa fjármögnun vegakerfisins og nýta tekjur vegna grænna skatta til þess að lækka aðra almenna skatta. Jafnvel mætti lækka álagningu á umhverfisvæna starfsemi sérstaklega en þannig væri ýtt enn frekar undir umhverfisvitund almennings og fyrirtækja, eins og þegar er gert með lækkun virðisaukaskatts á rafmagns-, vetnis- og tvinntengilbifreiðar. Með fleiri slíkum ívilnunum eða lækkun almennra skatta yrðu heildaráhrifin á tekjur ríkissjóðs vegna grænna skatta engin. Það kæmi jafnframt í veg fyrir að grunnhlutverk ríkissjóðs, sem ekki er útlit fyrir að muni dragast saman í náinni framtíð, séu fjármögnuð með tekjustreymi sem samkvæmt hönnun mun ekki standa undir útgjöldunum þegar fram líða stundir.

Aukið gagnsæi dregur úr tortryggni
47 milljarða króna tekjur ríkisins af grænum sköttum hafa ekki verið markaðar tilteknum útgjaldastofnum – hvorki pólitískt né með lögum – og því erfitt að segja til um með vissu til hvaða málefna tekjurnar renna í raun. Liggur þó beinast við að setja tekjurnar í samhengi við útgjöld ríkisins til umhverfismála en þau námu einungis 17 milljörðum króna árið 2017. Þar undir falla, enn sem komið er, aðeins verkefni umhverfis- og auðlindaráðuneytisins en ekki er haldið nákvæmt bókhald yfir öll framlög ríkisins til verkefna sem tengjast samdrætti í losun koltvísýrings og annarra gróðurhúsalofttegunda eða bættra loftgæða almennt. Dreifast verkefnin á nokkur ráðuneyti og stofnanir og heyra því undir fleiri en einn fjárlagalið. Má þar t.a.m nefna undanþágu rafmagns-, vetnis-og tvinntengibifreiða frá virðisaukaskatti, sem áður var komið inn á, en samkvæmt heimildum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu nam undanþágan ríflega 2 milljörðum króna á árinu 2017.

Samtök atvinnulífsins telja græna skattlagningu eðlilega forgangsröðun af hálfu stjórnvalda en um leið mikilvægt að þegar til slíkrar skattheimtu komi að stjórnvöld birti opinberlega áætlanir sínar um ráðstöfun grænna skatttekna. Það stuðlar bæði að auknu gagnsæi skattkerfisins og ætti jafnframt að koma í veg fyrir að þeir séu nýttir til fjármögnunar á grunnþjónustu hins opinbera. Með því að marka grænar tekjur ákveðnum útgjaldastofnum, svo sem til umhverfismála, er einnig hægt að koma í veg fyrir að skattar sem lítið eiga skylt við umhverfið séu sveipaðir grænni hulu.

 

 

 

 

 

[1] Runar Brännlund. (2018). Greenwash? An analysis of the efficiency of Swedish environmental taxes.