Fimm ástæður fyrir því að óskynsamlegt er að ríkið eigi banka

Áratugur er nú liðinn frá því bankakreppan skall á af fullum þunga. Íslenska bankakerfið, sem hafði verið í útrás í rúmlega fjögur ár, var með efnahagsreikning á við tífalda landsframleiðslu og var einfaldlega of stórt til að bjarga þegar á reyndi. Þrátt fyrir lygilegan viðsnúning í íslensku efnahagslífi, sem reis á mettíma upp úr ósjálfbærri erlendri skuldastöðu, er enn mörgum verkefnum ólokið. Þar ber helst að nefna sölu á ríkisbönkunum tveimur sem hefur verið mikið til umræðu upp á síðkastið. Í því samhengi er rétt að rifja það upp að íslenska ríkið á 100% eignarhlut í Íslandsbanka og 98% í Landsbankanum á sama tíma og núverandi eigendastefna þess gerir ráð fyrir að halda eftir 34% hlut í Landsbankanum en að selja allt hlutafé ríkisins í Íslandsbanka.

Með útgáfu Hvítbókar um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið er lagður grundvöllur að þeirri mikilvægu umræðu sem framundan er um íslenska bankakerfið. Þó margt áhugavert sé að finna í Hvítbókinni þá hefur umræðan fyrst og fremst snúist um sölu ríkisbankanna og virðast álitsgjafar skiptast í tvær fylkingar, með eða á móti sölu ríkisbankanna. Hér verða dregnar fram fimm ástæður þess að nauðsynlegt er að selja bankana og af hverju ganga þarf lengra en núverandi eigendastefna gerir ráð fyrir.

Ástæða 1. Eign ríkissjóðs er í dag metin á um 330 milljarða króna
Eignarhlutur ríkisins í Landsbankanum og Íslandsbanka er metinn á rúmlega þrjú hundruð milljarða króna[1]. Þetta eru gríðarlegir fjármunir og samsvarar tvöfaldri þeirri fjárhæð sem ríkissjóður leggur árlega til heilbrigðisþjónustu, rúmlega fjórfaldri þeirri fjárhæð sem lagt er til málefna aldraða og rúmlega áttfaldri þeirri fjárhæð sem ríkissjóður leggur til samgöngu- og fjarskiptamála, svo dæmi séu tekin. Rík ástæða er til að ætla að fjármunum skattgreiðenda sé betur varið til annarra samfélagsverkefna en reksturs banka.

Ástæða 2. Bankarekstur er áhætturekstur
Það fylgir því áhætta að reka banka og ljóst að arðgreiðslur liðinna ára gefa ekki fyrirheit um arðreiðslur framtíðarinnar. Raunar er það svo að hagnaður bankanna fyrstu árin eftir hrun var að miklu leyti tilkominn vegna endurmats á lánasafni þeirra sem ríkissjóður naut góðs af í formi tug milljarða arðgreiðslna í nokkur ár. Því er nú lokið og hefur arðsemi bankanna af hefðbundinni starfsemi farið minnkandi og undanfarið verið umtalsvert undir arðsemiskröfu ríkisins til bankanna.

Aukin samkeppni er nú fyrirsjáanleg, t.a.m. á neytendamarkaði, þar sem stofnuð hafa verið minni fjármálafyrirtæki sem styðjast við gervigreind í fjármálalegri ákvarðanatöku og eru í mörgum tilvikum að öllu leyti bundin við netið. Fjártækni mun breyta verulega starfsháttum fjármálageirans ásamt því að lækka kostnað við fjármálaþjónustu og auka aðgengi almennings að henni. Auðséð er að rótgrónir viðskiptabankar um allan heim munu þurfa að tileinka sér nýja tækni hratt og skera jafnframt niður kostnað við að veita þjónustu með hefðbundnum hætti til að haldast samkeppnishæfir. Mikil óvissa er því um hvernig verðmæti eignarhluta ríkisins muni þróast á komandi árum í breyttu samkeppnisumhverfi og erfitt að sjá skynsemi í því að íslenska ríkið taki virkan þátt, sem eigandi, í þeim breytingum sem fyrirséðar eru á fjármálamarkaði.

Eins og bent er á í Hvítbókinni er eignarhald ríkja á bönkum ekki algengt og hvergi í þeim ríkjum sem við viljum bera okkur saman við er eignarhaldið eins umfangsmikið og á Íslandi. Leita þarf til Asíu, Suður-Ameríku eða Norður-Afríku til að finna sambærilegt eignarhald ríkis á bönkum. Það var þó ekki aðeins Ísland sem glímdi við bankakreppu því bankar í Bretlandi, Írlandi og Hollandi, svo dæmi séu tekin, þurftu á verulegri ríkisaðstoð að halda en í þeim ríkjum hafa eignarhlutir ríkisins verið seldir eða a.m.k. verið stigin stór skref í þá átt og engin áform um ráðandi eignarhlut til frambúðar í þeim bönkum var bjargað.

Ástæða 3. Ekki góð reynsla af rekstri ríkisbanka
Þetta er ekki í fyrsta skiptið sem ríkið er meirihluta eigandi í bankakerfinu á Íslandi. Útvegsbankinn var stofnaður eftir gjaldþrot Íslandsbanka árið 1930 og grunnur lagður að bankakerfi með þremur stórum bönkum í ríkiseigu, en auk Útvegsbankans voru Landsbankinn og Búnaðarbankinn í eigu ríkisins. Í hálfa öld var bankakerfið að stórum hluta í höndum ríkisins og á þeim tíma urðu litlar framfarir í íslenskum fjármagnsviðskiptum. Bankarnir urðu fyrst og fremst tæki stjórnvalda til að ná pólitískum markmiðum, hvort sem var fyrir einstök kjördæmi, einstakar atvinnugreinar eða jafnvel einstök fyrirtæki.

Ekki reyndist eignarhald ríkisins trygging fyrir því að bankarnir lentu ekki í fjárhagsvandræðum. Seint á níunda ártug síðustu aldar varð Útvegsbankinn gjaldþrota í kjölfar mikils útlánataps. Bankinn var í framhaldinu endurreistur af ríkinu í formi hlutafélags en hann ásamt Alþýðubankanum, Iðnaðarbankanum og Verslunarbankanum mynduðu síðan Íslandsbanka árið 1990. Íslandsbanki, sem ekki var í ríkiseigu, var öflugur banki sem veitti ríkisbönkunum harða samkeppni sem þeir höfðu í raun ekki búið við áður. Landsbankinn varð fyrir miklu útlánatapi í byrjun tíunda áratugarins og þurfti ríkið að leggja bankanum til verulegt fé til að forða honum frá gjaldþroti.

Tilhneiging er til þess að fyrirtæki í ríkiseigu taki síður óvinsælar ákvarðanir eins og um hagræðingu í rekstri og viðhafi minna kostnaðaraðhald en fyrirtæki í einkaeigu. Í ljósi þeirra breytinga sem nú eru að eiga sér stað í fjártækni, eins og áður er minnst á, er vandséð að ríkið sé heppilegur eigandi að bönkum þar sem taka þarf erfiðar ákvarðanir t.d. í útibúamálum, starfsmannamálum o.s.frv. til að halda bönkunum samkeppnishæfum í framtíðinni því sótt verður að þeim úr mörgum áttum.

Ástæða 4. Tilvist ríkisbanka kemur ekki í veg fyrir annað bankahrun
Hlutverk ríkisins er að tryggja þá umgjörð um fjármálakerfið sem dregur úr óhóflegri áhættu og kostnaði skattgreiðenda. Það var einnig hlutverk ríkisins fyrir áratug síðan en þegar á reyndi var bæði eftirlit og regluverk einfaldlega of veikt ásamt því að ábyrgðin á fjármálastöðugleika og málefnum fjármálamarkaðar lá á mörgum stöðum. Í ljósi þessa er skiljanlegt að margir telji að forsenda fyrir áframhaldandi stöðugleika í íslenska fjármálakerfinu sé að ríkið fari með ríkjandi eignarhlut í bankakerfinu. Vert er í því samhengi að minnast þess, eins og vikið er að hér á undan, að ríkisbankar hér á landi hafa orðið gjaldþrota eða verið forðað frá gjaldþroti af ríkinu með ærnum tilkostnaði. Ljóst er því að eignarhald ríkisins á bönkum er ekki trygging fyrir því að bankar lendi ekki í fjárhagserfiðleikum.

Mikilvægt er að hafa í huga að í kjölfar fjármálakreppunnar hafa talsverðar breytingar verið gerðar á bæði regluverki og eftirlitsumhverfinu í þá átt að herða regluverkið verulega og auka eftirlit og eru slík viðbrögð ekki staðbundin við Ísland. Þá hefur fjármálastöðugleiki fengið aukið vægi í starfsemi seðlabanka og hefur stjórntækjum þeirra fjölgað samfara aukinni ábyrgð með hinum svokölluðu þjóðhagsvarúðartækjum. Framundan eru áform stjórnvalda um að sameina Fjármálaeftirlitið og Seðlabanka Íslands, hvar öll greiningarvinna, ákvörðun og ábyrgð verður á einum stað, sem er bæði í senn mikilvægt og jákvætt skref.

Viðnámsþróttur bankanna hefur verið aukinn og margfalt meiri kröfur eru nú gerðar um eigið fé bankanna, t.a.m. er eiginfjárhlutfall stóru bankanna þriggja í dag 18,8-20,5% en var fyrir 2008 aðeins um 8%. Þá hafa reglur verið settar sem takmarka óhóflega skuldsetningu bankanna auk þess sem lausafjárreglur hafa verið hertar til muna.

Íslenskir bankar ættu miðað við allar þær breytingar sem hafa verið gerðar á umgjörð þeirra að vera umtalsvert betur í stakk búnir til að takast á við áföll en áður. Uppi eru jafnvel raddir um að gengið hafi verið of langt í þeim efnum. Önnur vestræn ríki virðast telja að stöðugleiki í fjármálakerfinu sé betur tryggður með regluverki og eftirlitsumgjörð heldur en með eignarhlut ríkisins í bönkum. Hið sama hlýtur að eiga við hjá okkur.

Ástæða 5. Ríkisbankar tryggja ekki betri vaxtakjör – það gerir aukin samkeppni og lægri skattlagning
Þeirri mýtu hefur verið haldið á lofti að bankar í ríkiseigu tryggi hagstæðari vaxtakjör til heimila í landinu. Fremur er því öfugt farið, skortur á samkeppni ýtir frekar undir stöðnun og óhagræði í rekstri sem á endanum skilar sér í lakari vaxtakjörum til viðskiptavina. Virk samkeppni á íslenskum fjármálamarkaði er sérstaklega mikilvæg fyrir fyrirtækin í landinu og einstaklinga. Samkeppni stuðlar að aukinni skilvirkni, nýsköpun í greininni og kemur í veg fyrir einsleitni og stöðnun. Besta leiðin til að tryggja hagstæð vaxtakjör er að ríkið selji sinn eignarhlut í bönkunum og stuðli þannig að aukinni samkeppni á fjármálamarkaði.

Stjórnvöld geta þó jafnframt stuðlað að bættum vaxtakjörum til heimila í landinu með tveimur öðrum leiðum.

Í fyrsta lagi með því að draga úr sértækri skattlagningu á fjármálafyrirtækin en líkt og bent er á í Hvítbókinni er skattlagningin á fjármálafyrirtækin hér á landi á skjön við það sem gengur og gerist í okkar nágrannaríkjum. Þrátt fyrir fyrirhugaða lækkun bankaskatts verður skattlagningin enn rúmlega fimmföld á við önnur nágrannaríki. Hafa ber í huga í þessu samhengi að það eru viðskiptavinirnir sem greiða bankaskattinn í formi hærri vaxta.

Í öðru lagi þá eru hér enn við lýði höft á innflæði fjármagns. Slík höft takmarka áhuga erlendra aðila á að fjárfesta á íslenskum skuldabréfamarkaði og gera hann því smærri en hann nú þegar er. Slík höft draga því úr samkeppni á fjármálamarkaði og leiða til þess að lánsfjármagn verður dýrara. Rannsóknir á höftunum í Síle, sem voru við lýði á árunum 1991-1998 og eru fyrirmynd íslensku haftanna, bentu til þess að eftir á að hyggja komu slík höft sérstaklega illa niður á litlum og meðalstórum fyrirtækjum vegna þess að í skjóli þeirra voru vextir hærri en ella.

Vanda þarf til verka
Mikið kapp hefur verið lagt á að koma í veg fyrir annað fjármálahrun og hefur umgjörð fjármálakerfisins sérstaklega tekið miklum breytingum með stífari reglum og hertu eftirliti, sem er eðlilegt í ljósi þeirra brotalama sem komu í ljós eftir 2008. Það verður þó aldrei hægt að afstýra öðru hruni að öllu leyti með höftum, reglum eða öðrum kvöðum.

Þjóðhagslegt mikilvægi fjármálastofnana er óumdeilt og framþróun fjármálakerfisins mun skipta miklu máli fyrir efnahagslega hagsæld Íslendinga horft fram á veginn. Regluverkið hefur tekið miklum breytingum á síðustu tíu árum og miðar fyrst og fremst að því að draga úr áhættu í starfsemi fjármálafyrirtækja. Áfram þarf að vinna að umbótum á regluverki og öflugu eftirliti sem tekur mið af þeirri gerjun sem er á fjármálamörkuðum - hlutverk ríkisins er að vinna að þeim umbótum.

Það þarf að vanda til verka þegar kemur til þess að ríkið selji eignarhluta í bönkunum tveimur og tryggja að langtímasjónarmið verði höfð að leiðarljósi. Í því samhengi er þó mikilvægt að hafa í huga að í dag eru gerðar ríkar kröfur til þeirra sem fara með virkan eignarhlut í fjármálastofnunum.

Arion banki var nýverið seldur í tvíhliða skráningu á Íslandi og í Svíþjóð. Útboðið er almennt talið hafa heppnast afar vel og voru 30% hlutafjár í bankanum seld, þar af voru 70% af þeim er keyptu erlendir aðilar. Bankastjóri Arion banka sagði í nýlegu viðtali að það eina sem gagnrýna mætti við útboðið hafi verið skortur á bréfum til sölu því eftirspurnin hafi verið svo mikil. Raddir um engan áhuga erlendra aðila á íslensku bönkunum eru því e.t.v. ekki byggðar á mjög traustum grunni.

Hvað sem því líður, eru í það minnsta fimm góðar ástæður fyrir því að ríkið hefji söluferli á ríkisbönkunum tveimur, fyrr en síðar.

Ásdís Kristjánsdóttir, forstöðumaður efnahagssviðs SA.

Greinin birtist í Vísbendingu.

Heimildir:

Lárus L. Blöndal, Guðjón Rúnarsson, Guðrún Ögmundsdóttir, Kristrún Tinna Gunnarsdóttir. (2018). Hvítbók um Framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið. Reykjavík: Fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Ásgeir Jónsson, Ásdís Kristjánsdóttir, Illugi Gunnarsson. (2018). Framtíð íslenskrar peningastefnu. Reykjavík: Forsætisráðuneytið.

Ásgeir Jónsson. (2004). Um framþróun íslenska bankakerfisins. Vísbending.