Aukin umferð tekur sinn toll

Einn helsti ferðamánuður Íslendinga er nú hafinn. Líklega mun þó ekkert lát verða á ferðalögum Íslendinga erlendis eftir þá vætutíð sem verið hefur á suðvesturhorni landsins. Það breytir þó ekki því að júlímánuður er álagstími á vegum landsins, bæði vegna umferðar Íslendinga og erlendra ferðamanna. Á undanförnum árum hefur álag á vegum aukist svo um munar en frá 2009 til 2016 jókst umferð á Hringveginum um 22%. Það er ljóst að slík umferðaraukning veldur aukinni þörf á viðhaldi og nýframkvæmdum í vegakerfinu, sér í lagi í þéttbýli. Þrátt fyrir aukið álag á vegum þá drógust útgjöld hins opinbera til vegasamgangna saman um 13% á föstu verðlagi á sama tímabili.

Samkvæmt könnun Alþjóðaefnahagsráðsins (e. World Economic Forum) meðal helstu stjórnenda er ástand og gæði íslenska vegakerfisins verra en gengur og gerist innan flestra ríkja OECD og undir meðaltali, eins og sjá má á mynd hér fyrir neðan. Það er því ljóst að ef Ísland á að vera í fararbroddi með nútíma innviði, líkt og gert er ráð fyrir í fjármálaáætlun 2019-2023, þarf að huga að mörgu við gerð aðgerðaáætlunar samgöngumála fyrir árin 2019-2022, sem leggja á fram á haustþingi. Sér í lagi þarf að huga að fjármögnun þeirra framkvæmda sem nauðsynlegar eru.

Fyrirmyndar aðstæður?
Hver sá sem nýlega hefur keyrt um einhverja af þeim 26.000 km sem spanna íslenska vegakerfið hefur varla farið varhluta af ástandi þeirra. Í nýlegri skýrslu Samtaka iðnaðarins er uppsöfnuð viðhaldsþörf þjóðvega metin á u.þ.b. 70 milljarða króna.[1] Við þetta bætast svo árlega um 7-8 milljarðar vegna reglubundins viðhalds.

Í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun fyrir árin 2015 til 2026 er einungis reiknað með 86 milljörðum króna í viðhald vegakerfisins. Ef tekið er mið af framangreindu má ætla að viðhaldskostnaður ríkisins vegna þjóðvega geti numið allt að 150 milljörðum króna fram til ársins 2026. Eyrnamerkt fjármagn dugar því skammt. Áhugavert verður að sjá hvort á þessu verði tekið, og þá hvernig, í aðgerðaáætlun áranna 2019-2022. Til viðbótar má nefna að samkvæmt mati sem kom fram í nýlegri skýrslu Samtaka iðnaðarins um innviði á Íslandi er uppsöfnuð viðhaldsþörf sveitarfélagavega 40-60 milljarðar króna en slíkir vegir eru ekki í samgönguáætluninni enda á forræði sveitarfélaga.

Hugsa fjármögnun upp á nýtt
Hingað til hefur mörkuðum tekjustofnum Vegagerðarinnar, þ.e. eldsneytisgjöldum og kílómetragjaldi, verið ætlað að fjármagna vegáætlun ríkisins þó þær hafi í reynd dugað skammt. Með tilkomu laga um opinber fjármál nr. 123/2015 lögðust markaðar tekjur af og renna þess í stað beint í ríkissjóð og vegaframkvæmdir því fjármagnaðar með almennum sköttum. Aðrar tekjur ríkisins af ökutækjum eru af kolefnisgjaldi, bifreiðagjaldi, vörugjaldi af ökutækjum og virðisaukaskatti. Fyrirséð er að einhverjir tekjustofnar muni dragast saman á komandi árum með fjölgun vistvænni og sparneytnari ökutækja. Eins og sjá má á myndunum tveimur hér að neðan hafa tekjur ríkisins af eldsneytisgjöldum á hverja bifreið nær staðið í stað síðan 2004 á meðan tekjur af vörugjöldum á hverja nýskráða bifreið drógust saman um 43%. Frá árinu árinu 2012 hafa vistvæn ökutæki sjöfaldast á meðan bensín og dísel bílum hefur aðeins fjölgað um 20%.Í fyrrgreindri samgönguáætlun er snert á þessu og imprað á mikilvægi þess að tekjusamdrættinum þurfi að mæta með nýju og breyttu gjaldtökukerfi, t.a.m. með notkunargjöldum. Samhliða því verði hugað að fjölbreyttari fjármögnunarmöguleikum, t.d. með aðkomu einkaaðila og veggjöldum, í anda Hvalfjarðarganga, til að fjármagna stærri og dýrari framkvæmdir.

Ekki er hins vegar minnst á veggjöld, annars konar notkunargjöld eða aðkomu einkaaðila í fjármálaáætlun ríkistjórnarinnar fyrir árin 2019 til 2023. Það er athyglisvert í ljósi þess að óbreytt fjármögnun mun duga skammt til að mæta þeim áskorunum sem framundan eru. Þegar horft er til þeirrar þróunar sem verið hefur þá liggur í augum uppi að horfa þarf til fjármögnunar vegakerfisins upp á nýtt.

Í raun má segja að tvær leiðir séu færar í þeim efnum. Annars vegar er mögulegt að hækka þeim mun meira þau gjöld sem nú þegar eru innheimt af ökutækjum, s.s. eldsneytis- og vörugjöld, og hins vegar væri hægt að hefja innheimtu veggjalda.

Engir laumufarþegar
Veggjöld eða vegtollar eiga sér langa sögu. Í dag nýta flest lönd heims sér þau að einhverju marki. Grundvallarhugsunin að baki þeim er að þeir sem njóti ábata af vegakerfinu greiði fyrir hann. M.ö.o. sá greiðir sem notar og eru þau því í eðli sínu notkunargjöld. Í dag eru þau iðulega hluti af samstarfi einkaaðila og hins opinbera í innviðauppbygginu, til að fjármagna staðbundnar framkvæmdir, þó það sé ekki algilt. Helstu kostir slíks samstarfs felast annars vegar í takmarkaðri áhættu hins opinbera af framkvæmdinni þar sem fjármögnun verkefnisins krefst ekki aukinnar lántöku, og hins vegar í því að verkefnin rísi jafnan hraðar og er betur við haldið en þegar um opinbera framkvæmd er að ræða.

Kostir veggjaldanna felast einna helst í þeirri fjölbreytni sem þau og nútímatækni bjóða upp á. Hægt er að rukka eftir þyngd, kílómetrafjölda og tíma dags, svo dæmi séu tekin. Þau eru því skilvirk leið til að standa straum af kostnaði vegna vegakerfisins. Gildir þar einu hvort einkaaðilar komi að framkvæmdinni eður ei. Haga má gjaldtöku þannig að hver og einn greiði í samræmi við notkun sína og það slit sem notkun hans veldur óháð orkugjafa – enda er slit á vegum ekki háð þeim orkugjöfum sem ökutækin ganga fyrir. Með því að hefja innheimtu veggjalda mætti því áfram nýta eldsneytisgjöldin í þágu umhverfissjónarmiða og til að hvetja til nýtingar vistvænni ferðamáta. Veggjöldin aftur á móti tækju á sliti og uppbyggingu samgönguinnviða.

Veggjöld opna einnig fyrir möguleikann á annars konar innheimtu samhliða notkunargjöldum. Þau má t.a.m. nota til að stýra álagi á helstu umferðaræðum eins og Norðmenn og Svíar hafa gert með góðum árangri í meira en áratug. Er þá rukkað hæst gjald á álagstímum til að skapa aukinn hvata til breyttrar ferðatilhögunar og til að taka á þeim neikvæðu ytri áhrifum sem vegfarendur leggja hvor á annan á tepptum umferðaræðum. Þannig má bæði minnka þörfina á nýjum mannvirkjum og draga úr mengun.

Önnur lönd farin að huga að breytingum
Umferð á vegum og fjölgun vistvænni ökutækja er ekki séríslenskt fyrirbæri og líta nú mörg lönd til veggjalda. Fjölmörg lönd hafa þó stuðst við vegtolla í fjölda ára en þeirra á meðal má t.d. nefna frændur okkar Norðmenn. Þeir fjármagna nú um 30-40% vegaframkvæmda með þessum hætti og eru 230 sjálfvirk tollhlið staðsett víðsvegar um landið. Þá er meirihluti franska hraðbrautakerfisins fjármagnað með tollum og stýrt af einkaaðilum. Það sama má segja um Spán. Hins vegar hafa Svíar og Danir kosið að fjármagna vegakerfi sitt á svipuðum nótum og Íslendingar, þó mannvirki líkt og stórar brýr og jarðgöng með tollhliðum sé að finna í báðum löndum. Samvinna ríkis og einkaaðila nýtur þó sífellt meiri hylli. Hér á landi eru það aðeins tvö mannvirki sem hafa verið hugsuð svona, þ.e. Hvalfjarðar- og Vaðlaheiðargöng.

Eru veggjöld af hinu illa?
Helstu gagnrýnisraddir vegtolla tala einna helst um ósanngirni þeirra í garð þeirra tekjuminni, þeir mismuni eftir búsetu og að ósanngjarnt sé að borgað sé tvisvar fyrir sama veginn. Veggjöld eru vissulega stiglækkandi form skattheimtu og því kunna byrðarnar að leggjast þyngst á þá tekjulægri. Hið sama gildir hins vegar einnig um núgildandi eldsneytisgjöld og strætófargjöld, enda öll í formi fastrar krónutölu. Þá er ekki verið að greiða oftar en einu sinni fyrir sömu framkvæmd, sé vel staðið að gjaldheimtunni, enda er henni ætlað að standa undir bæði viðhaldi og byggingu samgöngumannvirkja. Það er ekki þar með sagt að veggjöld eigi að koma í stað eldsneytisgjalda enda um ólíka skattstofna að ræða. Það breytir því þó ekki að veggjöld geta komið til móts við þann fjármögnunarvanda sem framundan er, einkum ef bílaflotinn heldur áfram að breytast í átt að vistvænni tegundum bíla.

Almenningsálitið stendur þó iðulega í vegi fyrir breytingum sem þessum. Neikvæðnina er stundum á misskilningi byggð, enda eru veggjöld ekki svo ólík þeim gjöldum sem almenningur greiðir í dag. Þá má vera að fólk átti sig ekki á þeim ábata sem vegtollar kunna að hafa í för með sér. Mikilvægt er að málefnalegar umræður eigi sér stað og að þessi valkostur sé skoðaður – enda hafa rannsóknir bæði í Noregi og Svíþjóð sýnt að jákvæðni í garð veggjalda eykst eftir því sem almenningur er betur upplýstur og sér í lagi eftir innleiðingu þeirra.[2] Ef vilji er til að styrkja samgönguinnviði landsins þá þarf að endurhugsa fjármögnun kerfisins upp á nýtt. Veggjöld er ákjósanlegur kostur sem mikilvægt er að skoða.

[1] Samtök iðnaðarins. (2017). Innviðir á Íslandi. Ástand og framtíðarhorfur. Sótt af http://www.si.is/media/_eplica-uppsetning/Innvidir-a-Islandi_skyrsla2017.pdf

[2] James Odek. (2010). Benefit –cost analysis of tolled projects Experiences from Norway. Sótt af http://www.vegagerdin.is/media/frettir2010/Island1.pdf

Center for Transportation Studies Stockholm. (2011). The Stockholm congestion charges – lessons after 5 years. Sótt af http://www.tmleuven.be/expertise/seminar/20111205_Stockholm.pdf